МЕХАНИЗМ «РЕГУЛЯТОРНОЙ ГИЛЬОТИНЫ» В ОБРАЗОВАНИИ

В настоящее время постоянно изменяются нормативные требования к содержанию и ка-честву подготовки выпускников образовательных организаций как со стороны федеральных органов исполнительной власти, так и со стороны работодателей. Государственная политика в сфере образования предполагает обязательный переход на новые актуализированные феде-ральные государственные образовательные стандарты среднего профессионального и выс-шего образования, разработанные с учетом требований профессиональных стандартов. Рабо-тодатель, со своей стороны, желает получить специалиста широкого профиля, не только об-ладающего «узкими» теоретическими знаниями в профессиональной сфере, но и имеющего достаточные практические навыки, а также прошедшего дополнительную управленческую подготовку в области экономики, менеджмента и юриспруденции. В этой связи можно отметить чрезмерную перегруженность многих федеральных государственных образовательных стандартов компетенциями и, как следствие, значительное количество разнонаправленных дисциплин в учебном плане. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [1] (далее - Закон об образовании) - основной закон, регулирующий сферу образования - вступил в силу с 1 сентября 2013 г., однако за прошедшее время в него было внесено более 60 изменений и дополнений, призванных повысить качество предоставляемых образовательных услуг, эффективность проводимых проверок соблюдения образовательного законодательства, восполнить пробелы образовательного законодательства. Кроме того, постоянно вносятся изменения в подзаконные нормативно-правовые акты Минобрнауки и Минпросвещения России, принимаются новые акты. Однако даже внесение изменений и установление новых правил не всегда способствует устранению правовых коллизий и различий в формулировках. Так, например, в со-ответствии с п. 9 ст. 2 Закона об образовании, а также порядком организации и осуществ-ления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры, утвержденным приказом Минобрнауки России от 05.04.2017 № 301 [2], образовательная программа должна содержать оценочные и методические материалы по дисциплинам и практикам, а в положении о практике обучающихся, осваивающих основные профессио-нальные образовательные программы высшего образования, утвержденном приказом Минобрнауки России от 27.11.2015 № 1383 [3], оценочные материалы названы фондом оценочных средств. Также возникали вопросы и по поводу внедрения профессионального стандарта «Пе-дагог профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования» [4]. К примеру, не разрешено преподавание по образо-вательным программам специалитета и магистратуры преподавателям и старшим препо-давателям дисциплин, реализующих профессиональные и профессионально-специализированные компетенции. Многие негосударственные образовательные органи-зации высшего образования получали отказ в государственной аккредитации образова-тельной деятельности по причине несоответствия квалификации профессорско-преподавательского состава требованиям указанного профессионального стандарта. Кроме того, вузам пришлось проводить масштабное обучение и переобучение педагогических работников, планировать перераспределение учебной нагрузки по программам спе-циалитета и магистратуры. В результате всеобщего недовольства содержанием нормативных предписаний профессионального стандарта 5 декабря 2019 г. на заседании Национального совета при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям рассматривался вопрос о целесообразности применения такого профстандарта и руководителем рабочей группы по развитию профессионального образования и обучения в национальной системе квалификаций Я. И. Кузьминовым был инициирован процесс его отмены. В настоящее время данный приказ находится на регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации [7]. Вообще говоря, на сегодняшний день назрела необходимость проведения масштабного анализа и пересмотра большинства действующих нормативно-правовых актов в образова-тельной сфере, которые принимались давно и тормозят развитие образования. Такой процесс пересмотра действующих нормативно-правовых актов получил название «регуляторная гильотина». Термин «регуляторная гильотина» был предложен международ-ной консалтинговой компанией Jacobs, Cordova & Associates, разработавшей ее концепцию. Механизм «регуляторной гильотины» применяется во многих странах Европы, Азии, Америки и позволяет ликвидировать «различные точки торможения в законодательстве на основе доказательного регулирования» [8]. Целью реализации механизма «регуляторной гильотины» является формирование совре-менной, адекватной требованиям времени и технологического развития, эффективной системы государственного регулирования и контроля в соответствующей сфере общественных отношений, основанной на выявлении наиболее значимых общественных рисков и их снижении до приемлемого уровня, в том числе путем выбора адекватных способов воздействия на риски и установления таких обязательных требований, которые в наибольшей степени влияют на предотвращение негативных последствий реализации этих рисков. Президент РФ Владимир Владимирович Путин в своем Послании Федеральному собра-нию 20 февраля 2019 года отметил, что необходимо серьезно пересмотреть правовую базу контрольно-надзорной деятельности и с 1 января 2021 г. отменить действие всех существу-ющих в настоящее время нормативно-правовых актов в сфере контроля, надзора, а также ве-домственных приказов, писем и инструкций. Решением Правительства Российской Федерации «регуляторная гильотина» затронет 21 ведомство и 33 федеральных органа исполнительной власти, осуществляющих нормативно-правовое регулирование в сферах государственного контроля и надзора [9]. В соответствии с п. 3 методики [5] этапами реализации механизма «регуляторной гильо-тины» являются: признание утратившими силу и отмена не позднее 1 января 2021 г. всех нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнитель-ной власти, нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, норма-тивных правовых актов РСФСР, а также признание не действующими на территории Российской Федерации нормативных правовых актов СССР, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах образования; внесение в законодательство Российской Федерации поправок, направленных на изменение не позднее 1 января 2021 г. существующих федеральных законов или принятие новых законов, обеспечивающих систематизацию обязательных требований и исключение установления изъятий из гражданских прав на подзаконном уровне; введение в действие не позднее 1 января 2021 г. новых норм, содержащих актуализи-рованные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода и совре-менного уровня технологического развития в основных сферах общественных отношений. Новая система регулирования в сфере образования будет основана на следующих прин-ципах: наименьшего регуляторного воздействия, одного контролирующего органа, научно-технической обоснованности, риск-ориентированности, открытости и консенсуса с подкон-трольными субъектами, выполнимости, борьбы с внешними рисками, приоритета законода-тельного уровня регулирования и соразмерности. Кроме того, «регуляторная гильотина» позволит сократить общее число обязательных к исполнению требований вдвое. Так, федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) в рам-ках механизма «регуляторной гильотины» будет осуществлять вместо четырех видов кон-троля и надзора только три: государственный контроль качества образования; государствен-ный надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, к используемой в образовательном процессе информационной продукции; лицензионный контроль за образовательной деятельностью. Первым этапом действия механизма «гильотины» является принятый Федеральный закон от 02.12.2019 № 403-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образо-вании в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федера-ции», которые устанавливают, что с 1 июля 2020 г. практика организуется в форме прак-тической подготовки. Фактически это приведет к тому, что с указанной даты прекратит свое действие приказ Минобрнауки России от 27.11.2015 № 1383 и вместо него федеральным органом исполнительной власти будет разработан новый нормативно-правовой акт. Также изменения коснутся и порядка зачета результатов освоения обучающимися учеб-ных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, дополнительных образовательных программ в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность. В п. 7 ч. 1 ст. 34 будут внесены изменения, которые нивелируют самостоятельность вуза в разработке порядка зачета: этот локальный акт необходимо будет привести в соответствие установлен-ному федеральным органом исполнительной власти порядку. На сегодняшний день Правительство Российской Федерации подготовило проект по-становления о признании утратившими силу актов Правительства Российской Федерации и отдельных их положений, а также об отмене нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Планируется отменить действие следующих документов: постановлений Правительства Российской Федерации от 10.07.2013 № 582 «Об утвер-ждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в ин-формационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления информации об об-разовательной организации», от 05.08.2013 № 662 «Об осуществлении мониторинга си-стемы образования», от 15.08.2013 № 706 «Об утверждении Правил оказания платных об-разовательных услуг»; приказов Минобрнауки России от 01.07.2013 № 499 «Об утвер-ждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по допол-нительным профессиональным программам», от 19.11.2013 № 1259 «Об утверждении По-рядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования - программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре)», от 05.04.2017 № 301 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры», от 23.08.2017 № 816 «Об утверждении Порядка применения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, электронного обучения, дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ», от 22.09.2017 № 955 «Об утверждении показателей мониторинга системы образования», от 15.04.2019 № 30н «Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования» и № 31н «Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам» и ряд других. Действительно, если внимательно изучить каждый из приведенных нормативно-правовых актов, можно обратить внимание на ужесточение обязательных норм, критериев и показателей, невыполнение которых образовательной организацией повлечет за собой адми-нистративные правонарушения.  Если сравнить приказы Минобрнауки от 19.12.2013 № 1367 и от 05.04.2017 № 301, очевидным становится установление нового запрета о прохождении повторной промежуточной аттестации в период практики, также введены ограничения по общей продолжительности каникул в течение учебного года. В период с 2013 по 2019 гг. Рособрнадзор, перед которым руководством страны была поставлена задача по минимизации в образовательной среде недобросовестных организаций, торгующих дипломами, было проведено более 1500 выездных контрольно-надзорных мероприятий, причем только в 2017 г. - 504 проверки. За это же время получили отказ по всем реализуемым укрупненным группам специальностей и направлений подготовки 188 образовательных организаций, по части образовательных программ - более 200. В 2019 г. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2019 г. № 1052 «О внесении изменений в положение о государственной аккредитации образова-тельной деятельности» [6] утвержден ряд изменений, допускающих упрощения для вузов при проведении процедуры государственной аккредитации с выездом в организацию. Так, в случае выявления экспертной комиссией несоответствий требованиям федеральных государственных образовательных стандартов, руководитель образовательной организации ставится в известность о нарушении обязательных требований, и в течение пяти дней со дня обнаружения вуз имеет возможность выполнить мероприятия по устранению замечаний. Однако остается открытым вопрос о необходимости отмены процедуры государ-ственной аккредитации. Первый шаг в этом направлении уже сделан в части обучения по программам подготовки кадров высшей квалификации в аспирантуре. В информационно-коммуникационной сети «Интернет» размещен проект Постановления Правительства об отмене государственной аккредитации программ аспирантуры и переводе их на феде-ральные государственные требования. Изменения в этой части вносятся не только в 273-ФЗ, но и в другие Федеральные законы и нормативные документы для сохранения статуса аспиранта. Тем не менее, на сегодняшний момент вопросов по изменению законодательства в сфере образования больше, чем ответов. Будет ли аспирантура полностью выведена из абсолютно чуждой ей сферы высшего образования в сферу науки? Каким образом будет осуществлена корреляция обязательной защиты кандидатской диссертации и присвоения квалификации? Пока нормативного решения указанных проблем не предс-тавлено. В планах Правительства РФ - принять два базовых закона: контрольно-процессуальный и материально-правовой, в рамках которых будет осуществляться вся контрольно-надзорная деятельность. Таким образом, принципы, заложенные в механизм «регуляторной гильотины», приме-нительно к сфере образования направлены на изменение нормативно-правовой базы оказа-ния образовательных услуг, трансформацию процедуры осуществления контроля за каче-ством образовательной деятельности, совершенствование организационной основы государ-ственного управления сферой образования в России. Насколько поставленные Президентом РФ задачи будут выполнены, покажет время. В настоящий период можно говорить лишь о перспективах проводимых реформ.