ТУРИСТСКО-РЕКРЕАЦИОННЫЕ ОСОБЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЗОНЫ В РОССИИ: ПРИЧИНЫ НЕЭФФЕКТИВНОСТИ

В современном мире особые экономические зоны широко используются в мировой хо-зяйственной практике и являются неотъемлемой частью международных экономических от-ношений. В системе мировых хозяйственных связей особые экономические зоны предстают в основном как фактор ускоренного экономического роста за счет активизации международ-ного товарооборота, мобилизации инвестиций, обмена технологиями, информацией, углуб-ления интеграционных экономических процессов. Туристско-рекреационные зоны специализируются не на производстве каких-либо товаров, а на оказании услуг населению. Развитие и рациональное использование туристских и лечебных ресурсов на территории ОЭЗ должно способствовать экономическому подъему в целом в данном регионе, поэтому тема статьи является актуальной. В мировой терминологии принято использовать понятие «Свободные экономические зоны». В России же в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» используется понятие «особая экономическая зона». Итак, особая экономическая зона (далее - ОЭЗ) - это определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности [1]. Особые экономические зоны туристско-рекреационного типа (далее - ОЭЗ ТРТ) являются разновидностью так называемых сервисных зон. Первые сервисные зоны появились в мире в 1930-е годы как свободные игорные зоны и зоны, свободные от административных формальностей. Своего расцвета они достигли начиная с 1970-х годов. Сервисная зона представляет собой территорию, на которой осуществляется производство и оказание главным образом финансовых, банковских, страховых, туристско-рекреационных услуг с предоставлением резидентным компаниям и предприятиям, их оказывающим, пакета стимулов и льгот.  В экономиках стран всего мира индустрия туризма занимает значимое место. Туризм оказывает разное влияние на отрасли экономики, демографию, качество жизни населения. Благодаря туризму повышаются доходы населения, увеличивается продолжительность жиз-ни, возникают новые индустриальные страны. Анализ статистических данных UNWTO, определяющих международные туристские прибытия в 1997 - 2019 гг., отражает их рост (рисунок 1). Однако Россия, владея огромным туристическим потенциалом, тем не менее, имеет только 1% мирового туристского потока. В зарубежных странах туристско-рекреационные возможности той или иной территории реализуются в рамках как отдельных туристских особых экономических зон (на Филиппинах, в Индии, Южной Корее, Панаме, Мексике и др.), так и в составе комплексных особых экономических зон (в Китае, во Вьетнаме и др.) и имеют хорошие показатели эффективности. Изначально данный процесс был поддержан финансовыми институтами Всемирного банка, который предоставлял заемные средства. По проектам Всемирного банка туристские зоны появились в Египте, Тунисе, Марокко, Мексике, Индонезии, Кении, Танзании, Гамбии, странах Карибского бассейна.   Рисунок 1 - Международные туристские прибытия, 1997 - 2019 гг., млн. человек [2] Большое количество примеров эффективности туристских зон можно увидеть в Китае. Например, зона «Шеньчжэнь», которая начала свою работу изначально как промышленная зона и впоследствии стала комплексной зоной - одним из ведущих туристических центров Китая. Зона «Хайнань» - самая большая в стране, расположенная на острове, - отличается приоритетным направлением развития туристической отрасли, хотя также относится к ком-плексной. На Филиппинах первые особые экономические зоны проектировались и размеща-лись на территориях, обладающих высоким уровнем развития или потенциалом для развития туристско-рекреационного, инвестиционного видов деятельности в установленных распоряжением президента страны границах.  Все перечисленные примеры характеризуются высокой результативностью зон: ростом туристских прибытий и ростом доходов от туристской деятельности. В частности, число ту-ристских прибытий на Хайнань выросло с 330 тыс. прибытий в 1995 году до 1,5 млн. прибытий в 2018 году [3]. Как правило, успешные примеры зарубежных стран показывают, что во многом для реа-лизации проекта по созданию особой экономической зоны необходимо обеспечить интегра-цию программы развития ОЭЗ в национальную стратегию развития (учитывая долгосрочный характер таких зон). Важными составляющими являются обеспечение достаточного финансирования для развития инфраструктуры и ее строительство до начала функционирования ОЭЗ, создание стимулов для развития совместных проектов между местными и иностранными компаниями, удовлетворение потребности особой экономической зоны в рабочей силе, внедрение высоких экологических стандартов, установление минимальных инвестиционных порогов для местных компаний, развитие институциональной базы для управления и обеспечения развития особой экономической зоны, привлечение квалифицированных специалистов, обладающих опытом работы в международной среде, пониманием кросс-культурных различий, высокими навыками общения и коммуникации, проведение маркетинговой компании на местном, национальном, международном уровне, локализация информации о ОЭЗ на английском и местном языках, тщательный инвестиционный анализ вложений в развитие инфраструктуры [3]. Что касается России, то в нашей стране остро стоит проблема развития внутреннего и въездного туризма. Поездки внутри страны не кажутся россиянам престижными и интерес-ными для путешествий. При значительных российских туристско-рекреационных ресурсах вклад туризма в ВВП страны составляет 2,5%, что примерно в четыре раза ниже мирового показателя. В отчете Мирового экономического форума о конкурентоспособности стран в сфере путешествий и туризма за 2019 г. отмечено, что Россия по уровню развития туризма занимает 39 место в мире, по уровню государственного регулирования и политики в области туризма - 105 место, по уровню инфраструктуры - 47 место, а ее доля на мировом туристическом рынке составляет менее 1% [4]. Так, по результатам реализации всех турпакетов, проданных россиянам, 61,7 % составляли турпакеты российских граждан за рубеж, 33,1 % гражданам России по территории России, 5,2 % - иностранным гражданам по территории России [5].  В России ОЭЗ туристско-рекреационного типа (ТРТ) начали создаваться с 2006 года с целью развития туризма, санаторно-курортной сферы и смежных отраслей в ВВП России и обеспечения за счет этого диверсификации экономики: повышение занятости населения; улучшение здоровья и качества жизни населения за счет роста доступности гражданам Российской Федерации туристских и санаторно-курортных услуг; сохранение окружающей среды, природных и культурных ценностей. Позднее ОЭЗ ТРТ стали одним из элементов Концепции федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019 - 2025 гг.) », в которой внутренний туризм рассматривается как одна из задач импортозамещения, а въездной туризм является одним из перспективных путей решения задачи по увеличению доли несырьевого экспорта в общем объеме экспорта страны [6]. Согласно закону, особые экономические зоны туристско-рекреационного типа создаются на одном или нескольких участках территории [1]. ОЭЗ ТРТ могут располагаться на территориях нескольких муниципальных образований, а также включать в себя полностью территорию какого-либо административно-территориального образования. В ОЭЗ ТРТ допускается размещение объектов жилищного фонда.  На данный момент в нашей стране действуют следующие туристско-рекреационных зоны: - ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань» на территории Республики Бурятия, где приоритетны-ми направлениями являются: лечебно-оздоровительный, круизный, горнолыжный, экскурсионный, религиозный; - ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь» на территории Алтайского района Алтайского края; ос-новные направления зоны: экскурсионный, лечебно-оздоровительный, экологический, спор-тивный и приключенческий, горнолыжный; - ОЭЗ ТРТ «Завидово» на территории муниципального образования «Конаковский рай-он» Тверской области, которая предполагает развитие делового, экскурсионного, лечебно-оздоровительного, экологического, водного туризма; - ОЭЗ ТРТ «Ворота Байкала» на территории Слюдянского района Иркутской области.  Приоритетные направления развития: деловой туризм, спортивный туризм, экскурсионный туризм, лечебно-оздоровительный туризм, водный туризм, круизный туризм; - Северокавказский туристический кластер «Курорты Северного Кавказа», объединяю-щий две ОЭЗ ТРТ; - Каспийский прибрежный кластер, объединяющий пять ОЭЗ ТРТ. Оценку эффективности особых экономических зон в целом и туристско-рекреационных в частности начали осуществлять с 2016 года, когда в разделе 2 Постановления Правительства от 7 июля 2016 г. № 643 «О порядке оценки эффективности функционирования особых экономических зон» [7] сформулировали перечень показателей. Тогда появились и первые претензии к работе ОЭЗ у государственных органов. Выяснилось, что десятки и даже сотни миллиардов бюджетных рублей потрачены крайне неэффективно. В частности, называли такие цифры: за 10 лет на ОЭЗ потратили 186 миллиардов рублей, из них 24 миллиарда даже не смогли освоить; за эти же годы резиденты заплатили налогов на 40 миллиардов рублей; вместо 25 тысяч рабочих мест создали 18 тысяч, на каждое из которых ушло 10,2 миллиона рублей. Например, в Иркутской области за 8 лет потратили 119 миллионов рублей на разработку плана и концепции развития. При этом для ОЭЗ выбрали неудачную площадку, вообще непригодную для туризма. Естественно, что никаких трех тысяч рабочих мест в зоне на берегу Байкала создать не удалось. [8]. В итоге почти сразу после проверки было принято решение закрыть 10 самых неудачных ОЭЗ из имеющихся на тот момент 33 зон. Приведем сравнительную характеристику согласно отчету за 2018 год по показателям эффективности зон  с момента функционирования ОЭЗ ТРТ по 2018 г. в таблице 1 [9].  Данные таблицы свидетельствуют, что, несмотря на оптимизацию количества состава ОЭЗ ТРТ, состояние большинства оставшихся зон туристско-рекреационного типа по-прежнему остается плачевным из-за отсутствия резидентов. Низкие показатели развития, в частности, чуть больше 50 резидентов и всего лишь 382 рабочих места в совокупности на все зоны туризма, сопровождаются острой проблемой недостаточности развития ин-фраструктуры, без которой очень сложно привлечь потенциального инвестора.  Как пишет В. Громов, ОЭЗ туристско-рекреационного типа стали для российского бюджета «черной дырой», поскольку для привлечения 2,2 млрд. руб. частных инвестиций государство потратило в совокупности около 30 млрд. руб. [10]. Другие эксперты приводят множество примеров неэффективных решений. К примеру, курорты Северного Кавказа получили от государства деньги на развитие, часть их разместили в «Национальном банке развития бизнеса». Потом у банка отозвали лицензию, и 2,6 миллиарда бюджетных рублей были потеряны [8]. В 2019 году отчет Счетной палаты завершал вывод, что большая часть особых экономи-ческих зон так и не работает. Аудиторы пришли к заелючению: резиденты используют осо-бые экономические зоны лишь как способ снизить налоговую нагрузку. Но соглашениями устанавливается требование способствовать социально-экономическому развитию, которое фактически не выполняется [11]. Таблица 1 - Показатели эффективности ОЭЗ ТРТ с момента создания и за 2018 г. Показатели Всего, с момента  создания За 2018 год Количество зарегистрированных  резидентов 45 резидентов (85 % от плановых значений) 8 резидентов (53 % от пла-новых значений) Количество созданных рабочих мест 300 рабочих мест (64 % от пла-новых значений) 82 рабочих места (28 % от плановых значений) Объем инвестиций, в т.ч. капитальных вложений, осуществляемых резидентами 1 655,09 млн. рублей (100 % от плановых значений) 539 млн. рублей (100 % плановых значений) Объем выручки от продажи товаров, вы-полнения работ, оказания услуг за выче-том НДС и (или) сумм доходов 280,68 млн. рублей (16 % от пла-новых значений) 75,2 млн. рублей (5 % от плановых значений) Объем израсходованных средств феде-рального бюджета, направленных на финансирование создания объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры 7 289,18 млн. рублей (96 % от плановых значений) 0 млн. рублей (0 % от пла-новых значений) Объем израсходованных средств бюдже-та субъекта Российской Федерации и местных бюджетов, направленных на финансирование создания объектов ин-женерной, транспортной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры 644,76 млн. рублей (18 % от пла-новых значений) 5,9 млн. рублей (5 % от плановых значений) Объем средств управляющей компании, полученных от осуществления хозяй-ственной деятельности и вложенных в создание объектов инженерной, транс-портной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры 954,88 млн. рублей 0 млн. рублей Объем налогов, уплаченных в бюджеты бюджетной системы Российской Федера-ции, за вычетом объема налога на добав-ленную стоимость, фактически возме-щенного резидентам особой экономиче-ской зоны и управляющей компании в соответствии с законодательством Рос-сийской Федерации о налогах и сборах 36,67 млн. рублей (24 % от пла-новых значений) 7,7 млн. рублей (24 % от плановых значений) Строительство и ввод  в эксплуатацию объектов инженерной инфраструктуры 90 объекта (115 % от плановых значений) 0 объектов (0 % от плано-вых значений) Значение показателя Еоэз по ОЭЗ ТРТ в Алтайском крае (89 %); в Иркутской области (88 %); в Тверской области (66 %); в Республике Бурятия (39 %) в Алтайском крае (87 %); в Тверской области (73 %); в Республике Бурятия  (63 %); в Иркутской области  (58 %) В частности, формирование туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе осуществлялось в 2010 - 2013 годах. В этот период в туристический кластер были включены 9 ОЭЗ. По данным АО «Курорты Северного Кавказа (КСК)», по состоянию на 1 января 2019 года на территориях трех ОЭЗ ТРТ туристического кластера зарегистрированы 33 резидента, которыми создано 619 рабочих мест, построен и введен в эксплуатацию 81 объект инженерной инфраструктуры. ОЭЗ ТРТ посетили 2 627 тыс. человек, суммарный объем выручки, полученной резидентами от продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг за вычетом НДС и акцизов  - 851,7 млн рублей. Необходимо отметить, что 7 из 9 ОЭЗ ТРТ туристического кластера на территориях Республики Адыгея, Карачаево-Черкесской Республики, Краснодарского края, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Северная Осетия - Алания, Республики Дагестан и Республики Ингушетия были созданы без проведения конкурса по отбору заявок высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С момента создания ОЭЗ до 2016 года в 7 из 9 ОЭЗ туристического кластера не было зарегистрировано ни одного резидента. По информации Минэкономразвития России, на территориях большинства ОЭЗ при формировании туристического кластера выявлялись проблемы правового регулирования при оформлении земельно-имущественных отношений. Выполнение землеустроительных и кадастровых работ на территориях ОЭЗ ТРТ Республики Адыгея и Краснодарского края оказалось невозможным в связи с тем, что значительная часть земельных участков ОЭЗ ТРТ находилась на территории объектов всемирного наследия ЮНЕСКО, на которых не допускается капитальное строительство и развитие объектов инфраструктуры. В 2016 году Правительством Российской Федерации было принято решение о досрочном прекращении существования 4 из 9 ОЭЗ ТРТ туристического кластера на территориях Краснодарского края, Республики Адыгея, Республики Северная Осетия - Алания, а также Ставропольского края. При этом на развитие ликвидированных ОЭЗ туристического кластера, которые практически не функционировали, были направлены средства федерального бюджета, в том числе: в ОЭЗ ТРТ в Республике Адыгея - 492 млн рублей, в Республике Северная Осетия - Алания - 733,8 млн рублей. Результаты разработки базового инжиниринга, в том числе: концепция горнолыжных курортов, проекты планировки и межевания территорий, общие схемы организации строительства и планов обустройства территорий, профинансированные за счет средств федерального бюджета, на момент проведения экспертно-аналитического мероприятия не востребованы [11].  Неутешительные результаты показывают данные таблицы 2. Относительно туристско-рекреационных зон обращает на себя внимание тот факт, что для них не определен такой показатель эффективности, как  посещения туристов, которые, на наш взгляд, являются важнейшим показателем эффективности особых зон. Эту проблему поднимает и Шариков В.И., отмечая, что «необходимо совершенствовать систему статисти-ческого наблюдения в сфере туризма с учетом международных рекомендаций по статистике туризма»[12]. В чем же проблема их неэффективности? Ответ на этот вопрос можно разделить на сле-дующие  группы причин: макро-, мезо- и микроэкономические. Директор компании Strategy Partners Group Елена Киселева указывает, что основная причина неудач ОЭЗ заключается в неадекватности взявшихся за дело чиновников. "Есть три основные причины, затормозившие развитие зон - это неразвитая инфраструктура, низкое качество человеческих ресурсов и неэффективная политика местных администраций в области развития сектора". Нерациональное распределение полномочий между федеральными и региональными властями. Зачастую, ОЭЗ управляются именно  федеральными властями, несмотря на то, что региональная власть более заинтересована в развитии ОЭЗ ТРТ и более четко осознает проблемы, препятствующие активному развитию зон в регионе. Много раз говорилось о необходимости передачи управления ОЭЗ ТРТ именно регионам. Не менее важными являются такие причины, как непродуманность режима преференций для инвесторов, неудачный выбор территории для ОЭЗ, завышенные ожидания от возможного потока туристов [13]. Таблица 2 - Показатели результативности ОЭЗ ТРТ по данным Счетной палаты [11] Наименование Объем израс-ходованных средств феде-рального бюд-жета, млн руб. Объем израсходован-ных средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, млн руб. Объем привле-ченных инвести-ций, млн руб. Количе-ство со-зданных рабочих мест, ед. Объем выручки от продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг за вычетом НДС, млн руб. ОЭЗ ТРТ «Бирю-зовая Катунь» (Алтайский край) 4 152,3 440,4 1 140,7 175 159,1 ОЭЗ ТРТ «Бай-кальская гавань» (Республика Бу-рятия) 3 012,3 1,8 77,1 59 0,3 ОЭЗ ТРТ «Ворота Байкала» (Иркут-ская область) 124,6 202,6 192,2 57 111,6 ОЭЗ ТРТ «Зави-дово» (Тверская область), 0,0 0,0 245,0 9 9,8 Туристический кластер в СКФО (3 ОЭЗ) 409,0 0,0 2 079,5 809 851,7 Итого ОЭЗ ТРТ 7 698,2 644,8 3 734,6 1 109 1 132,5 Старший вице-президент Jones Lang LaSalle Hotels Марина Смирнова объясняет, что "ОЭЗ были сомнительным предприятием прежде всего потому, что нет никаких серьезных исследований спроса и предложения. Например, оценки спроса делались еще до кризиса, сейчас ситуация изменилась, но в концепции это никак не прописано. В Минэконо-мразвития полагают, что концепция развития готова и нужно работать "с тем, что есть". Какой турпоток в регионе, какое будет конкурентное окружение, сколько гостиниц необ-ходимо построить, чтобы все они получали прибыль - ни на один из этих вопросов инве-сторам ответа не дают. "А в таком деле, как развитие региона, инвестор и так берет на себя определенный риск - работать там, где пока еще ничего нет. И для того, чтобы он на это пошел, у него должна быть четкая уверенность, что это будет гораздо прибыльнее проверенных проектов» [13].  Отметим, что в части регионов с созданными в них зонами туризма приняты законы о понижении ставки налога на прибыль для резидентов ОЭЗ. Однако эта ставка либо закрепляется в своем максимально допустимом значении в 13,5 %, либо же снижается до 12,5 % с учетом временной централизации поступлений налога на прибыль (2017 - 2020 гг.), что для инвесторов то же самое, что отсутствие региональных преференций. В других регионах пониженные ставки вообще не установлены. К причинам неэффективности также можно отнести низкое развитие транспортной ин-фраструктуры; дефицит квалифицированных специалистов, способных оценить экологиче-ские и социально-экономические проблемы региона; механизм организации и управления туристско-рекреационными зонами. Существенно сказывается в развитии ОЭЗ ТРТ наруше-ние сроков строительства объектов инфраструктуры. Не уделяется значительного внимания имиджевому продвижению регионов, в которых располагаются ОЭЗ ТРТ, как привлекательной туристской дестинации. Также высокие транспортные тарифы (авиаперевозки, железнодорожное сообщение) оказывают негативное влияние на посещение туристов. Таким образом, перспективным направлением активизации развития экономики регио-нов является создание особых экономических зон. Некоторые регионы России «живут» за счет туристических сезонов, именно здесь и необходимо создавать  зоны туристско-рекреационного типа. У нашей страны огромный туристический потенциал. Природные па-мятники России, ввиду её протяженной территории и большого количества природных ком-плексов, чрезвычайно разнообразны. Но несмотря на всю прелесть и привлекательность природы страны, говорить об эффективности ОЭЗ ТРТ еще рано, необходимо проделать большую работу, чтобы развить такие зоны. Для этого необходимо наладить политику управления, организации, финансирования в ОЭЗ ТРТ. Надо объединить силы властей разных уровней, а также привлечь самих граждан для решения проблем, которые мы отметили в данной статье.  Кроме того, для развития туристических ОЭЗ и увеличения турпотока нужен ком-плексный подход всех заинтересованных сторон, начиная со снижения цен на авиабилеты, обеспечения необходимым количеством перевозчиков, заканчивая маркетинговыми кампаниями, которые популяризируют внутренний туризм. До открытия ОЭЗ необходимо оценивать рыночный спрос, чтобы инвесторы были уверены в устойчивом росте туристи-ческого потока.  Искусственное сохранение статуса ОЭЗ в границах территорий, которые не являются привлекательными для инвесторов, может подорвать доверие особых экономических зон как способа привлечения инвестиций, что уже заметно на практике. Кроме того, ввиду увеличения числа территорий с альтернативным правовым статусом, а в частности, уже приняты решения о создании более 40 территорий опережающего развития, важно со-блюдать равновесие между реальными потребностями в наличии особого режима дея-тельности и количеством таких режимов. У каждого особого режима деятельности имеются преимущества, в частности налоговые. Необходимо отметить, что чрезмерное рас-пространение по территории страны неблагоприятно, так как может сформировать у об-щества мнение о том, что обычные налоговые условия являются барьером для инвестици-онной и предпринимательской активности, а также может сложиться мнение, что эконо-мическое развитие России может обеспечиваться только при условии наличия суще-ственных налоговых льгот. На сегодняшний день видится целесообразным использовать потенциал наиболее эффективных ОЭЗ и отказаться от введения статуса особой экономической зоны в новых регионах хотя бы до того времени, пока не будет обеспечен значительно более высокий уровень эффективности функционирования оставшихся ОЭЗ. Отметим, что создание каждой новой ОЭЗ предполагает использование бюджетных средств, что в условиях дефицита бюджета само по себе нецелесообразно. В будущем не стоит полностью отказываться от создания ОЭЗ, однако этот процесс должен стать более упорядоченным, а создание самих особых экономических зон должно быть более обоснованным.