Казахстанский опыт формирования и развития рынка земли

Земельные отношения являются одним из самых сложных вопросов в процессе обеспечения экономической безопасности страны. Поэтому в Казахстане при проведении земельной реформы и развитии рынка земли приняты два земельных кодекса (1991 - 2003 гг.), пять законов о земле (1991 - 2001 гг.) и ряд постановлений Кабинета Министров Респуб-лики.  Процесс становления и развития рынка земли Казахстана был связан с особенностями перехода национальной экономики к рыночной. В результате исследования было выявлено, что процесс становления и развития рынка земель в республике можно подразделить на 3 основных этапа.  Первый этап (1990 - 1995 годы) - адаптация земельных отношений к требованиям рыночной экономики и механизмов земельного рынка к новым процессам хозяйствования.  Второй этап (1995 - 2002 годы) - создание вещественной, правовой основы использования земли, т. е юридическое закрепление прав владения, пользования и распоря-жения землей. Третий этап (с 2003 по настоящее время) - проведение работ по формированию и развитию рынка земли и земли сельскохозяйственного назначения исходя из требований процесса индустриально-инновационного развития национальной экономики республики. Первый этап развития рынка земли в Казахстане связан с процессом принятия, совер-шенствования и улучшения системы законодательных, нормативных документов. К примеру, приняты Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве в Казахской ССР» (29 июня 1990 г.), «Земельный кодекс КазССР» (11 января 1991 г.), Закон «О земельной реформе в Республике Казахстан» (20 декабря 1991 г.), Закон «О земельном налоге» (от 25 декабря 2017 года № 121-VI) [1]. Для реализации указанных законов в 1992 - 1993 годах на основе учета земель в стране был создан специальный земельный фонд для организации крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств, развития садоводства и животноводства. В 1992 - 1994 гг. осуществлялось выделение дополнительных земель для расширения территории сельских населенных пунктов, поселков в соответствии с современными требованиями. В результате проведенных работ для 7,5 тыс. населенных пунктов было выделено 17,7 млн. га земли.  В 1994 - 1995 гг. в республике начался процесс адаптации  земельных отношений к требованиям рыночной экономики. В этот период вышел Указ Президента Республики Казахстан «О дальнейшем совершенствовании земельных отношений» (от 5 апреля 1994 года №1639) [2]. На основании данного закона впервые в республике был внедрен институт права землепользования и купли-продажи в условиях исключительной (частной) соб-ственности на землю, находящуюся в государственной собственности. Кроме того, 10 июня 1994 года Кабинетом Министров Республики Казахстан было принято Постановление «Об утверждении порядка предоставления прав на земельные доли при приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий» [3]. В связи с этим проведены работы по вопросу концентраций земельных участков в крестьянских хозяйствах и негосударственных предприятиях путем объединения земельных долей, передачи производственным кооперативам в качестве паев (долей), а также в уставный капитал ТОО.  В результате проведенных работ на 1 ноября 2001 года 713,8 тыс. земельных долей, или 31,5 %, переданы на создание крестьянских хозяйств и, соответственно, 726,7 тыс. земельных долей (32,0 %) - в уставный капитал производственных кооперативов и ТОО; 53,2 тыс. земельных долей (2,3 %) - проданы и  54,2 тыс. земельных долей (2,4 %) - по-дарены [4]. Вышеуказанные меры положительно повлияли на процесс формирования института частной собственности на землю.  Тем не менее, недооценка частной собственности на зем-лю в определенной степени мешала ее рациональному использованию, сохранению, а также повышению ее плодородия.  Поэтому в целях формирования земельного рынка, а также рационального использо-вания земель 22 декабря 1995 года был издан Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона «о Земле» №2717 [5]. Данный закон дал импульс для второго этапа развития рынка земли в республике. Согласно вновь принятому закону (1995 г.) земля яв-ляется недвижимым имуществом и ее юридический статус определен как предмет правового регулирования. В соответствии с законом земли стали объектами собственности и пользования, на которые распространяются правовые основы землепользования, сервитуты. Субъектам бизнеса на использование земель было предоставлено от 3 до 99 лет, введен земельный налог и плата за землепользование. Наряду с этим предоставлено право пользования и распоряжения землями для ведения дачного строительства, садоводства, подсобного хозяйства. Кроме того, как объекты частной собственности определены зе-мельные участки, на которых расположены производственные и непроизводственные здания или предназначенные для строительства. Так, впервые в истории земельного зако-нодательства республики законодательно закреплена вещная, правовая система использо-вания земли.  Согласно постановлению Кабинета Министров Республики Казахстан «Об утверждении норм предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам от 4 марта 1996 года» проведена работа по предоставлению (персонализации) условных земельных долей каждому сельскому жителю и работникам сельскохозяйственных предприятий на основе разгосударствления и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий и реформированию колхозов [6]. В соответствии с принятыми нормативно-правовыми актами работникам новых хозяйств выданы свидетельства на право землепользования. В результате этой работы в конце 1997 года в Казахстане завершены работы по персонификации земель-ных долей. В результате данной работы на земельную долю 2,3 млн. человек выдано удосто-верение.  Однако возникли вопросы дальнейшего совершенствования земельного рынка в соответствии с государственной программой индустриально-инновационного развития экономики. Поэтому после двухлетнего всенародного обсуждения (с 1999 года) 24 января 2001 года был принят новый закон “о Земле” №152-II-3K [7]. По этому закону сохранен приоритет государственной собственности на землю. Вместе с тем, срок землепользования был предоставлен на период от 5 до 49 лет, а также осуществлено выделение земель репатриантам из государственного земельного фонда и др.  В результате земельных реформ существенно изменились количество, виды субъектов, производящих продукцию, оказывающих услуги в сфере сельского хозяйства, а также показатели использования земель сельскохозяйственного назначения (таблица 1). Так, в 1991 году в республике в использовании 2 480 крестьянских и фермерских хозяйств было 1615,1 тыс. га, а в 2018 году 213528 крестьянских и фермерских хозяйств занималось производством продукции на площади 62619,7 тыс. га. Удельный вес данных субъектов бизнеса в использовании земель сельскохозяйственного назначения увеличился с 0,7 % до 59,5 %. Таблица1 -  Динамика состава хозяйствующих субъектов в аграрном секторе Казахстана  Показатели 1991 г. 2018 г.  Коли- чество площадь Коли- чество Площадь   тыс. га %  тыс .га % 1. Крестьянские и фермерские хозяйства 2480 1615,1 0,7 213528 62619,7 59,5 2. Негосударственные сельскохозяйственные юридические лица, всего  548  15560,5  7,1  12426  41162,8  39,1 из них: колхозы 416 15284,7 7,0 - - - хозяйственные товарищества и АО - - - 7708 37459,6 35,6 сельскохозяйственные производственные кооперативы 132 275,8 0,1 1631 2677,9 2,5 другие негосударственные организации - - - 3087 1025,3 1,0 3. Государственные сельскохозяйственные организации, всего  3640 201200,2 92,2 649 1489,1 1,4 из них: совхозы 2094 195322,7 89,4 - - - НИИ и учебные заведения 273 2304,4 1,1 296 587,5 0,6 подсобные сельсхозпредприятия 1003 1911,7 0,9 133 159,4 0,2 другие государственные организации 270 1661,4 0,8 220 742,2 0,7 Всего 6668 218375,8 100 226603 105271,6 100 Примечание: таблица составлена на основе источника 8. В системе негосударственных сельскохозяйственных субъектов наблюдается тенденция роста количества новых объектов - акционерных обществ и хозяйственных товариществ, а также объема используемых ими сельскохозяйственных земель. Так, количество акционер-ных обществ и хозяйственных товариществ в 2018 году составило 7708, а площадь земель - 37459,6 тыс. га, удельный вес используемых ими земельных участков составил 35,6 %. Кро-ме того, имеются положительные тенденции в процессе развития производственных коопе-ративов.  Удельный вес земель государственных сельскохозяйственных субъектов в 1991 году со-ставил 92,2 %, а в 2018 году - 1,4 %. С этой точки зрения можно заметить, что при переходе к рыночной экономике в системе аграрного сектора экономики страны наиболее приоритет-ным стал процесс использования земель сельскохозяйственного назначения субъектами биз-неса, основанный на частной собственности. В начале XXI века в республике более быстрыми темпами начали развиваться система малого и среднего бизнеса. В этой связи возникла острая необходимость совершенствования нормативно-правовых основ использования земельных ресурсов и развития земельного рын-ка. К примеру, возникла необходимость решения вопросов определения нормативной цены земли, определения показателей земельного налога, арендной платы за землю, залоговой це-ны земли (в условиях ипотеки), справедливого проведения фактических платежей за залого-вое пользование землей и т. д. В целях решения вышеуказанных вопросов в республике 22 июня 2003 года был принят «Земельный кодекс», т. е. начался третий этап рыночных земельных отношений. По новому «Земельному кодексу», впервые в республике был закреплен институт частной собственно-сти на землю сельскохозяйственного назначения. Кроме этого, установлены следующие но-вые требования и ограничения. Введено понятие продажи земель сельскохозяйственного назначения, а в целях недопущения спекуляции в течение 5 лет запрещена продажа земель, перешедших в частную собственность [9]. Данный «Земельный кодекс» сыграл положитель-ную роль в процессе становления и развития в республике рынка земель, особенно сельско-хозяйственного назначения (таблица 2).  В процессе реализации «Земельного кодекса» (с 2003 года) в Казахстане  получил наибольшее развитие процесс приобретения крестьянскими и фермерскими хозяйствами права частной собственности на землю. За это время, т.е. к 2018 году, они получили право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения  общей площадью 951,0 тыс. га. Кроме того, для производства товарной сельскохозяйственной продукции присвоен статус частной собственности  455,6 тыс. га, что составляет 1,2 тыс. земельных участков. Земельные участки дачного и садоводческого назначения уменьшились с 771,2 тыс. га в 2003 году до 511,4 тыс. га в 2018 году. Это связано с интенсивным развитием внешней и внутренней иммиграции населения. Они стали концентрироваться вокруг крупных мегапо-лисов и, соответственно, использовали материалы дачных и сельских жилых помещений для строительства жилья в новых регионах размещения. В результате указанных обстоятельств вокруг городов появились новые населенные пункты. В Казахстане в период с 2003 по 2018 годы общая площадь земель, предоставленных в частную собственность, увеличилась с 447,4 тыс. га до 4 179,3 тыс. га, т. е. в 10,4 раза, а зем-ли сельскохозяйственного назначения, соответственно, с 83,0 тыс. га до 1 472,4 тыс. га, или в 16,7 раза. Площадь земель, занятых в населенных пунктах в 2003 году, составила 315,9 тыс. га, в 2018 году - 3 061,2 тыс. га, что в 9,7 раза больше. При этом одним из положительных изме-нений является и то, что площадь земель, выделяемых для индивидуальных целей в сельских населенных пунктах, т. е. земли объектов предпринимательской деятельности имеют тен-денцию роста. Если в 2003 году земли объектов предпринимательского субъекта составил 41,7 тыс. га, то в 2018 году - 2654,6 тыс. га, т.е. их площадь увеличилась в 67,7 раза, а пло-щадь земель индивидуального жилищного строительства увеличилась, соответственно, с 46,8 тыс. га до 104,6 тыс. га. Следует отметить, что в результате законодательного закрепления продажи земель в частную собственность физическим и юридическим лицам в республике появились чрезмер-но крупные землепользователи без учета их специализации, т.е. субъектов агробизнеса в ру-ках учредителей ТОО. Наряду с этим появилось значительное количество мелких крестьян-ских (фермерских) хозяйств, организованных на основе объединения нескольких земельных (паевых)  долей. Этому в значительной мере способствовали принятые меры по налогообло-жению  крестьянских (фермерских) хозяйств, которые освобождались от всех налогов на 3 года с момента их создания. Этими льготами и воспользовались крупные землепользователи. Они  регистрировались как крестьянские (фермерские) хозяйства. Все это в свою очередь привело к нерациональному использованию земель, особенно земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому в целях дальнейшего совершенствования земельных отношений Указом Президента РК №248 от 6 мая 2016 года до 31 декабря 2021 года объявлен мораторий на продажу в частную собственность юридическим и физическим лицам, а также на передачу в аренду иностранцам земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности. Таблица 2 - Площади земель, предоставленных гражданам юридического лица в частную собственность Показатели 2003 г. 2018 г. Отклонение земельных площадей, +, -  количество земельных участков, тыс. площадь, тыс.га количество земельных участков, тыс площадь, тыс.га тыс. га % 1.Земли сельскохозяйственного назначения 771,1 83,0 540,3 1472,4 1389,4 16,7 раз из них для ведения: садоводства и дачного стро-ительства 771,1 83,0 511,4 65,8 -17,2 -20,7 крестьянского (фермерского) хозяйства - - 27,7 951,0 951,0  товарного сельскохозяйственного производства - - 1,2 455,6 455,6  2. Земли населенных пунк-тов * 2262,2 315,9 2920,4 3061,2 2745,3 9,7 раз из них для: ведения личного подсобного хозяйства 1725,0 227,2 1519,4 260,1 32,9 114,5 индивидуального жилищного строительства 401,4 46,8 979,2 104,6 57,4 2,3 раз для других целей 135,8 41,7 421,8 2696,5 2654,8 64,7 раз 3.Земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения 9,4 48,8 13,5 93,4 44,6 1,9 раз Всего 3042,6 447,7 3474,2 4627,0 4179,3 10,4 раз Примичание: составлен на основе источника 8.156 с. *без земель,  находящихся в собственности негосударственных юридических лиц.  Особую роль в развитии рынка земли играют «Государственная программа развития ре-гионов на 2020 - 2025 годы» и проект «Село - колыбель страны». В рамках данных про-грамм определены мероприятия по развитию агромелиорации Астаны, Алматы, Актобе и Шымкента, моно и малых городов, а также сел. Для развития инфраструктуры в районных центрах и селах предусмотрено внедрение системы региональных стандартов. В рамках проекта «Село - колыбель страны» особое внимание уделяется развитию сель-ских населенных пунктов по кластерной системе. В этом случае предусматривается развитие центров кластеров как базовых сел, так и близлежащих к ним населенных пунктов, их спутников. В рамках проекта планируется развитие социально-инфраструктурной системы базовых сел в сочетании с коммуникационными структурами сел - спутников. По данному  проекту из состава около 6,5 тысяч сельских населенных пунктов республики было выбрано 3477 сел для развития кластерной системы. Из них 1150 базовых сел и 2327 - в качестве сел - спутников. В сельских населенных пунктах республики, охватываемых кластерной системой, про-живает 6,6 млн человек, или 85 % сельского населения. На реализацию проекта запланировано 900 млрд тенге, из которых предусмотрено выделение 70 % (630 млрд тенге) из бюджета и 30 % (270 млрд тенге) из местного бюджета [10]. В ходе реализации вышеуказанных программ наряду с изменением состава и структуры рынка земли появится возможность улучшить процесс производства и обслуживания в си-стеме агробизнеса путем передачи неиспользуемых земельных ресурсов субъектам малого и среднего бизнеса. Это в свою очередь позволяет более эффективно использовать земельные ресурсы путем ускорения процесса возврата свободных земель в компетенцию государства и передачи их в сферу предпринимательской деятельности. В результате проведенной земельной реформы в Казахстане ликвидирована государ-ственная монополия на землю и введена частная собственность на землю. Законодательно-правовые нормативы направлены на рациональное использование земельных ресурсов стра-ны, особенно земель сельскохозяйственного назначения, сохранение их плодородия и на приведение земельных отношений в соответствие с передовым мировым опытом.